I. INTRODUCCIÓN

Este informe ha sido preparado por una delegación internacional preelectoral organizada conjuntamente por el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI) y el Centro Carter. Esta es la primera de tres visitas programadas para observar el período preelectoral en el Perú. Complementariamente, el NDI y el Centro Carter tendrán una presencia continua en el Perú a partir de Enero 2,000 hasta varias semanas después que concluyan las elecciones para poder evaluar en forma más completa el proceso electoral.

El NDI y el Centro Carter son organizaciones no gubernamentales independientes que tienen reputación de imparcialidad, objetividad y profesionalismo como resultado de la observación de varios procesos electorales en las Américas y en todo el mundo. Los objetivos de esta delegación son expresar el respaldo de la comunidad internacional para un proceso electoral democrático en el Perú, evaluar el cambiante ambiente político que rodean las próximas elecciones, así como el estado de los preparativos electorales y ofrecer informes precisos e imparciales de sus observaciones.

La delegación condujo sus actividades de acuerdo a prácticas internacionales para la observación no partidaria de elecciones y las leyes del Perú. El NDI y el Centro Carter no pretenden interferir en el proceso electoral ni hacer en este momento una evaluación final sobre el proceso. Ambas instituciones consideran que es únicamente el pueblo peruano quien determinará la legitimidad de las elecciones y del gobierno resultante.

RESUMEN DE LAS OBSERVACIONES
La delegación desea destacar que es la primera de tres delegaciones preelectorales NDI/Centro Carter que vendrán al Perú y que se presentarán análisis mucho más amplios en el transcurso de este período. Como se señala más adelante, las observaciones de la delegación se obtuvieron en el transcurso de intensas reuniones con amplios sectores de la sociedad peruana que juegan un papel importante en el desarrollo del proceso electoral. La delegación hace constar su agradecimiento por la cálida acogida de todos aquellos con quienes se reunió.

Los partidos y movimientos políticos, candidatos presidenciales y el Congreso se están organizando activamente en el período previo al inicio de la campaña oficial, independientemente de sus quejas con relación a la naturaleza del proceso. Las tres entidades electorales del Perú están inmersas en los preparativos electorales y todo parece indicar que estarán listas para las elecciones el 9 de Abril. Hay además esfuerzos de observación electoral no partidaria dignos de crédito que se están llevando a cabo por varias organizaciones, apoyándose en la movilización de 9,000 observadores en las elecciones de 1995 y en la observación de las elecciones municipales de 1998 realizadas por Transparencia. La Defensoría del Pueblo también está jugando un papel positivo, complementando los esfuerzos nacionales de observación. Transparencia y El Comercio han suscrito un acuerdo con RENIEC para hacerle una auditoría al Padrón que debería contribuir a generar confianza en este aspecto del proceso.

La Delegación constató controversias por problemas en el marco legal que afectan el ambiente electoral, incluyendo el debate sobre la interpretación constitucional de las posibilidades de reelección del actual Presidente de la República. La Delegación también recibió denuncias de violaciones de la libertad de prensa, problemas de acceso a los medios de comunicación, el abuso de recursos del Estado para lograr ventajas electorales, miedo a la presión de agencias del Estado y otras consecuencias por criticar al Gobierno, y el riesgo de que no se cuente con el financiamiento necesario de las autoridades electorales. A pesar de que el número de votantes ha aumentado en elecciones recientes, encuestas indican una decreciente confianza por parte del electorado. Además, líderes de la oposición expresaron a la delegación que su decisión de participar en las elecciones no debe ser interpretada como que aceptan el proceso como justo y legítimo, especialmente en cuanto a la posibilidad de que se presenta la candidatura del actual Presidente de la República para otro período. Estos factores han producido serias preocupaciones entre los miembros de la delegación. Es opinión de la Delegación que el ambiente preelectoral se caracteriza por varias deficiencias y que los problemas señalados deberían ser resueltos con esfuerzos continuos y concertados, para hacer posible que el proceso electoral cumpla con los estándares internacionales para elecciones democráticas auténticas.

II. LA DELEGACIÓN Y SU TRABAJO

La delegación preelectoral estuvo conformada por expertos en elecciones y líderes políticos y civiles de cuatro países. Los miembros de la delegación han participado en numerosas evaluaciones electorales y en delegaciones internacionales observadoras de elecciones. Esta delegación estuvo compuesta por Su Excelencia Luis Alberto Lacalle, expresidente del Uruguay; Dr. Guillermo Marquez Amado, expresidente del Tribunal Electoral de Panamá; Dr. Charles Costello, Director de Programas Democráticos del Centro Carter; el honorable Dr. Gerardo Le Chevallier, Director de Programas del NDI para América Latina y el Caribe del NDI y exmiembro del parlamento de El Salvador; Dra. Jennifer McCoy, Directora de Programas para América Latina y el Caribe del Centro Carter y el Dr. Patrick Merloe, Director de Programas de Procesos Políticos y Electorales del NDI. La Directora del Programa, Linda Frey se unió a la delegación.

La delegación fue invitada por el gobierno peruano así como por prominentes figuras políticas y civiles peruanas. Los miembros de la delegación se reunieron con una muestra representativa de líderes políticos peruanos, funcionarios electorales, periodistas y representantes de organizaciones no partidarias de observación electoral, incluyendo al Presidente Alberto Fujimori, líderes de toda la gama de partidos y movimientos del Perú, (Acción Popular, Cambio 90/Nueva Mayoría, Izquierda Unida, Partido Aprista Peruano, Partido Popular Cristiano, Perú Posible, Solidaridad Nacional, Somos Perú y Unión por el Perú); candidatos a la presidencia (incluyendo a Alberto Andrade y Alejandro Toledo); con el Primer Vicepresidente del Congreso, Ricardo Marcenaro Frers; con el Presidente de la Comisión Constitucional y de Reglamento del Congreso, Carlos Torres y Torres Lara; con el Presidente de la Corte Suprema, Víctor Raúl Castillo Castillo y miembros de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial; representantes de las tres autoridades electorales (el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC); la Defensoría del Pueblo; representantes de los medios de información y del mundo académico; organizaciones de derechos humanos y organizaciones no partidarias de observación de elecciones (Transparencia, Foro Democrático, Consejo por la Paz, Servicios Educativos Rurales y Coordinadora de los Derechos Humanos).

III. CONTEXTO ELECTORAL

Una evaluación completa y veraz de cualquier elección debe considerar todos los aspectos del proceso electoral. Estos incluyen: 1) las condiciones ofrecidas por el marco legal para las elecciones, 2) el período preelectoral y la campaña, 3) el proceso de votación, 4) el proceso de conteo, 5) la tabulación de los resultados, 6) la investigación y resolución de reclamaciones, y 7) las condiciones que rodean la formación de un nuevo gobierno. Por lo tanto esta delegación no pretende prejuzgar el proceso ni su globalidad. Asimismo debe recalcarse que ninguna elección puede ser enfocada en forma aislada del contexto político en el que se lleva a cabo. El período preelectoral, que incluye los preparativos electorales y el entorno político, tiene un peso considerable al evaluar la naturaleza democrática de las elecciones.

Estándares Internacionales y buenas prácticas
Los estándares internacionales para elecciones democráticas están basados en la Declaración Universal de Derechos Humanos (Artículo 21) y demás documentos significativos que disponen que la autoridad para gobernar deriva de la voluntad del pueblo y que tal voluntad debe expresarse dentro de un proceso electoral democrático. Esto requiere de:

• un marco legal adecuado y una administración electoral efectiva e imparcial que conduzca sus actividades en forma abierta y transparente;

• un proceso legal que sea imparcial y capaz de resolver reclamaciones sobre la base de la igualdad de las partes ante la ley y de acuerdo con el debido proceso;

• un ambiente electoral en que los partidos políticos y los candidatos puedan transmitir sus mensajes al electorado y tengan oportunidades de llegar al público, incluyendo acceso equitativo y trato justo de los medios de comunicación, la libertad para organizar reuniones pacíficas y manifestaciones de apoyo popular y la posibilidad de movilizarse libremente por todo el país procurando la obtención de votos;

• el electorado también debe gozar de libertad y oportunidades de recibir información precisa y adecuada que le permita tomar decisiones políticas con elementos de juicio y ser libre de ejercer su derecho a elegir sin temor, intimidación o soborno;

• la maquinaria del estado debe permanecer neutral y sus recursos usados para el beneficio del electorado, y no para el beneficio o perjuicio de ningún contendiente político.

Ningún proceso electoral es perfecto pero cuánto se aleje de estos estándares es lo que determinará si las elecciones son verdaderamente democráticas o no.

Unas elecciones democráticas auténticas también requieren que el público, incluyendo los contendientes políticos (partidos y candidatos) tengan confianza en que los resultados de las elecciones reflejen con exactitud la libre elección de los votantes y que el resultado será respetado. La experiencia internacional demuestra que en ocasiones se necesitan medidas extraordinarias de parte de los gobiernos para ganar la confianza en la autenticidad del proceso electoral. Los gobiernos en estas circunstancias deben ir más allá de los requerimientos mínimos para unas elecciones democráticas. El caso de Perú, parece estar en tal situación en este momento.

Factores contextuales
FDespués del autogolpe de 1992, en Octubre de 1993 se adoptó una nueva constitución que contó con la aprobación de un 55% de los electores expresada en un referéndum. La nueva constitución modificó el sistema electoral y estos cambios se desarrollaron en la ley electoral de 1994: se autorizó la reelección presidencial en el poder ejecutivo y se creó un solo distrito nacional electoral con representación proporcional para el Congreso unicameral de 120 miembros, permitiéndose además que los votantes expresen su preferencia hasta por dos candidatos de la lista nacional de su simpatía. Estos fueron los cambios más significativos respecto a la anterior legislatura bicameral y las elecciones legislativas distritales. En 1995 el Presidente Fujimori, electo originalmente en 1990 bajo la antigua constitución, fue reelecto con el 64% del voto popular y la coalición pro-gobierno obtuvo 67 de las 120 curules en el Congreso.

Desde entonces ciertos acontecimientos en los órganos judicial y legislativo han debilitado las instituciones democráticas. Muchas personalidades con las que se reunió la delegación expresaron que, bajo sus puntos de vista, todos estos problemas están relacionados con el tema de una nueva reelección presidencial. La administración Fujimori ha logrado importantes éxitos, particularmente en materia económica y de seguridad, además de que todas las municipalidades tienen ahora autoridades elegidas; sin embargo, estos logros pueden perderse si los problemas señalados no son tratados adecuadamente. En este sentido las presentes elecciones constituyen una excelente oportunidad para avanzar hacia mejores estadios democráticos.

Asuntos de carácter legal que afectan el ambiente electoral
Varios acontecimientos controversiales han afectado el marco legal peruano desde 1995. Estos hechos han debilitado la confianza de los actores en este proceso en cuanto a recurrir al sistema judicial para que se decidan sus reclamaciones conforme a ley en asuntos relacionados con los ámbitos político y electoral. A su vez, ello implica un importante desafío para establecer y mantener la credibilidad del proceso electoral. La falta de confianza en la capacidad de que las instancias judiciales resuelvan los asuntos que sean elevados a su conocimiento con arreglo al derecho, constituye un problema fundamental que debe ser resuelto próximamente.

1. La controversia sobre la reelección:
   La Constitución de 1993 señala que el Presidente sólo puede servir dos períodos consecutivos. La oposición política y otros grupos sostienen que, como el Presidente Fujimori ya ha sido electo para dos períodos consecutivos, en 1990 y en 1995, no puede ser postulado nuevamente para el cargo el próximo año. Los partidarios del Presidente sostienen que la Constitución de 1993 no se puede aplicar retroactivamente y que esto le permite otro período. El punto de que pueda o no aspirar a la reelección en Abril del 2000 ha provocado gran polémica respecto a la legitimidad constitucional de permanecer 15 años consecutivos en el poder.

   • Medidas del Congreso: En 1996 el Congreso aprobó la Ley de Interpretación Auténtica en la que se expresó que el primer gobierno del Presidente Fujimori estaba sujeto a la Constitución de 1993 y que por lo tanto se le permite buscar la reelección en abril del 2000. Sin embargo, la Constitución, no le otorga facultades al Congreso en lo que concierne a la definitiva interpretación constitucional.

   • Medidas del Tribunal Constitucional: El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción sobre asuntos constitucionales y, entre otras cosas, tiene el poder de dictaminar si alguna ley es inconstitucional, con el voto de, por lo menos, seis de sus siete miembros. En 1997, el Tribunal Constitucional emitió una opinión en que tres de sus miembros sostuvieron que la Ley de Interpretación Auténtica no era aplicable al tema de la reelección del Presidente Fujimori en abril del 2000.

   • Remoción de Miembros del Tribunal Constitucional: Después del pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el Congreso destituyó a los tres miembros del Tribunal que firmaron la opinión que declaraba que la Ley de Interpretación Auténtica era inaplicable. El Congreso decidió después que los tres miembros habían violado la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y los separó mediante una discutida mayoría simple basado en el Artículo 99 de la Constitución. La mayoría simple fue controversial porque el nombramiento de los miembros requiere de dos terceras partes de los votos, bajo el Artículo 139. El Congreso aún no ha llenado las vacantes, lo que implica que es ahora imposible para el Tribunal Constitucional tener los seis votos necesarios para declarar inconstitucional cualquier ley.

   • Bloqueo de un referéndum respecto a la controversia sobre la reelección: Luego de que el Congreso aprobó la Ley de Interpretación Auténtica, Foro Democrático, una organización civil, lideró una colecta de firmas para llamar a un referéndum sobre si puede o no permitirse al Presidente Fujimori postularse a la reelección en el año 2000. Se logró recolectar más de las firmas necesarias, 10% del electorado. No obstante el Congreso aprobó una ley que requería la autorización previa del Congreso para ir a un referéndum antes de someterlo al electorado. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) declaró inicialmente que la ley no era aplicable a este referéndum. Luego que se consiguieron las firmas suficientes el JNE cambió su decisión y, en Agosto de 1998, sometió el asunto al Congreso de conformidad con la nueva ley. El Congreso votó por no permitir el referéndum.

   UBajo la Constitución, el JNE tiene la última palabra en disputas electorales, incluyendo si acepta o no incluir a un candidato en la votación. Esta polémica ilustra claramente el alto grado de polarización sobre el tema de la reelección.

2. Magistrados Provisionales:
   El Perú inició una reestructuración del Poder Judicial en 1996, que incluía una capacitación de dos años para los jueces. La continua prolongación de dicha reestructuración fue comentada a la delegación por muchas personas como una base para cuestionar la independencia del Poder Judicial y como un factor que pudiera influenciar el proceso electoral.

3. Jurisdicción Interamericana:
   Hace poco tiempo, el Perú se retiró de la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos al haberse pronunciado a favor de repetir el juicio por la vía civil de extranjeros condenados por actos terroristas. Mientras que la decisión de retirarse de la jurisdicción de la Corte en estos temas no afecta directamente las elecciones, sí elimina la posibilidad de otra instancia cuando los procedimientos internos se han agotado respecto a las reclamaciones atinentes al proceso electoral.

Violaciones de la libertad de prensa
Perú se beneficia de un gran número de periódicos, revistas, canales de televisión y estaciones radiales. El canal estatal 7 y Radio Nacional tienen la mayor cobertura y las señales más fuertes a nivel nacional, pero la mayor parte del país también es cubierto por radio y televisión privados.

Un número significativo de periodistas peruanos con los que la delegación se reunió, alegó violaciones de la libertad de prensa, incluyendo amenazas, difamación pública, acoso, uso de investigaciones tributarias e investigaciones criminales para presionar a la prensa. Violaciones de la libertad de prensa en el Perú han sido denunciadas por respetables organizaciones no gubernamentales, como lo son el Comité para la Protección de Periodistas y Freedom House, y por el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos. Los ataques a la libertad de prensa dan lugar a un efecto negativo que bien puede impedir que los medios se desenvuelvan en su rol normal como guardianes de la integridad de las elecciones así como de otros actos gubernamentales, actividad que puede ser importante para la decisión política de los electores.

Otras preocupaciones presentadas a la delegación por fuentes fidedignas de la prensa incluyen los efectos potenciales sobre los medios -- en cuanto a que éstos decidan no criticar al gobierno -- por el caso de Baruch Ivcher, cuya nacionalidad peruana le fue retirada y perdió la propiedad del canal 2 de televisión luego de reportajes críticos del gobierno. Posteriormente se expidieron órdenes de arresto, en razón de otras denuncias, contra la esposa de Ivcher y dos hijas suyas. Julio Sotelo, anterior gerente de canal 2 fue sentenciado a cuatro años de cárcel por falsificación de documentos para enajenar la propiedad. Si bien la delegación no pudo examinar los detalles de los cargos y descargos en el caso Ivcher, se trata de un tema que genera temores entre los periodistas, porque se percibe como una consecuencia negativa de la publicación de informaciones críticas al gobierno.

Este caso, así como otros incidentes y el alto grado de dependencia de ciertos medios de comunicación por razón de los gastos del gobierno en publicidad, fueron señalados a la delegación como preocupantes porque los medios de comunicación pueden estar censurándose a sí mismos de tal modo que ello proporcione ventajas a quienes son allegados al gobierno.

Adicionalmente la delegación recibió serias denuncias de representantes de los medios aduciendo que los servicios de inteligencia producen y financian algunos de los materiales impresos en la llamada prensa chicha, difamando a candidatos políticos y periodistas. Estas denuncias resaltan el uso de lenguaje casi idéntico en los encabezados de dichos periódicos en un mismo día.

Todos estos cargos, verdaderos o no, ilustran el potencial de autocensura producido por el temor de represalias.

Problemas de acceso a los medios y cobertura balanceada de los medios
Es típico que los candidatos que son titulares de cargos públicos gocen de ventaja en de los medios. La gran cobertura en favor del Presidente Fujimori fue recientemente demostrada por un monitoreo de los medios elaborado por Transparencia: tales informes indican que entre el 1 y el 31 de Octubre, el Presidente Fujimori recibió el 78% de la cobertura de los medios en comparación con otros candidatos o posibles candidatos a la presidencia. Cuando se inicie la campaña mucho tendrá que hacerse para emparejar la contienda en los medios de manera que todos los candidatos puedan transmitir su mensaje al electorado y que los ciudadanos puedan disponer de suficientes elementos de juicio que les permitan tomar una decisión política al momento de votar con adecuada información.

Uso de recursos del estado
Los recursos del estado deben ser usados en beneficio de la toda ciudadanía en general y no para la ventaja exclusiva de partidos específicos o candidatos. La delegación recibió numerosas quejas en cuanto a que los recursos del estado están siendo usados para beneficio de quienes son allegados al gobierno. Este tema de gran importancia no fue examinado por la delegación y requerirá la atención de futuras delegaciones preelectorales del NDI/Centro Carter.

Registro Electoral y confianza en Instituciones electorales
Las próximas delegaciones preelectorales del NDI/Carter Center examinarán igualmente el desarrollo de actividades concernientes al registro electoral, el estado de preparación electoral y el nivel de confianza en la imparcialidad y efectividad de las entidades electorales. La delegación destacó que se ha llegado a un acuerdo de cooperación entre la RENIEC (la entidad electoral responsable del padrón electoral), Transparencia y el diario El Comercio, para su revisión. Este acuerdo aumentará la claridad en el proceso y ofrece una oportunidad importante para aumentar la confianza en el Registro. Por su lado, ONPE planea introducir documentación electoral nueva y más segura. Esto requerirá de un importante adiestramiento del personal, en especial para reducir el gran número de votos anulados que se dio en los comicios del Congreso de 1995. En varias reuniones la delegación también notó la necesidad de garantizar oportunamente a las tres entidades electorales los fondos necesarios para llevar a cabo sus tareas.

Observación electoral nacional no partidaria
Perú goza de la ventaja de contar con varias organizaciones serias de observación electoral no partidaria como Transparencia y Foro Democrático, y de los esfuerzos que en sentido similar ofrece la Defensoría del Pueblo. La delegación se complace en anotar que tales esfuerzos también atienden aspectos del período preelectoral. Las actividades de las organizaciones locales electorales no partidarias han contribuido mucho a incrementar la confianza en las elecciones y sus procesos políticos circundantes. Los observadores peruanos deben poder cumplir con este tan importante papel hasta el final de las elecciones en Abril del 2000.

IV. RECOMENDACIONES

Dentro del espíritu de la cooperación internacional, la delegación ofrece las siguientes recomendaciones con la esperanza que puedan ser útiles a quienes están dispuestos a hacer progresar las posibilidades de un proceso electoral exitoso.

1. Libertad de Prensa
   El establecimiento y protección de la libertad de prensa es esencial para asegurar un proceso electoral confiable y alentar la credibilidad en las elecciones. Las declaraciones convincentes que en este sentido hagan las autoridades, así como las acciones que tome para identificar y suspender cualesquiera presiones que puedan ejercerse contra los medios de comunicación, son fundamentales para organizar unas elecciones que cumplan con los estándares internacionales.

2. Decisiones Judiciales
   Para que haya confianza en los procesos políticos y electorales se requiere que haya recursos judiciales para resolver las diferencias respecto a derechos electorales e impugnaciones electorales. Una señal importante para los participantes en la contienda política y para el público en general sería que el Congreso designara las vacantes en el Tribunal Constitucional. Tanto quienes apoyan al gobierno como quienes se identifican con la oposición deberían aunar esfuerzos para llegar a ello. Otra señal importante sería que el Perú reingresara a la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Aun cuando ninguna de estas entidades está llamada a desempeñar ningún papel inmediato en el proceso electoral, el saber que se cuenta con toda la protección de la Constitución y que el sistema Interamericano es accesible proporcionará mayor seguridad al público y a los competidores políticos.

3. Fondos para acceso a los medios
   Mientras que no existe el requerimiento de fondos del estado para la difusión en los medios de los contendientes políticos, muchos líderes políticos y representantes de los medios expresaron estar de acuerdo que el gobierno otorgue un presupuesto para la compra de espacio/tiempo publicitario en los medios privados y darlo en forma equitativa a los contrincantes políticos. Esto podría ayudar a enfrentar desequilibrios en la cobertura de los medios. Adicionalmente entidades electorales y líderes del gobierno podrían hacer un llamado a los medios para que actúen en forma responsable y justa hacia los contendores políticos. Este comportamiento voluntario podría significar una contribución muy positiva al proceso electoral. De hecho, los medios y los periodistas podrían emprender estas acciones por iniciativa propia.

4. Acceso a todo el proceso electoral para los contendientes políticos y los observadores
   Se debería dar acceso total del software electoral a los candidatos y los partidos políticos así como a los grupos de monitoreo domésticos no-partidarios para que se disipen las dudas que pudieran tener sobre su integridad. Los personeros de los partidos y los observadores no-partidarios deberían tener acceso total al proceso electoral, incluyendo el Registro de Votantes y el proceso íntegro de tabulación que conlleva a los anuncios de los resultados.

Una de las observaciones más importantes hecha por la delegación tiene que ver con la institucionalización del proceso democrático en el Perú. Este es un reto para el gobierno y la oposición por igual. La responsabilidad también recae en los líderes civiles y del sector privado. Perú tiene un papel muy importante en el hemisferio y las elecciones venideras ofrecen la perfecta oportunidad para que el país asuma un mayor liderazgo en el proceso democrático. El Centro Carter y el NDI continuarán observando el proceso y están preparados para ayudar en cualquier forma a aquellos que trabajan para que la democracia en el Perú avance.